Γράφει η Κατερίνα Παπαθεοδώρου
(Δικηγόρος Αθηνών)
- Εισαγωγικές παρατηρήσεις:
Η πρόσφατη έξαρση της ευλογιάς των αιγοπροβάτων ανέδειξε ένα σύνθετο νομικό ζήτημα που υπερβαίνει τα στενά όρια της κτηνιατρικής πολιτικής και εισέρχεται στον πυρήνα του συνταγματικού και διοικητικού δικαίου: δύναται η Διοίκηση να αποκλείσει ή να περιορίσει την αποζημίωση των κτηνοτρόφων για απώλεια ζωικού κεφαλαίου, όταν η ίδια είχε υιοθετήσει πολιτική μη εμβολιασμού ή ακόμη και απαγόρευσης αυτού; Το ζήτημα αποκτά ιδιαίτερη ένταση όταν η θανάτωση του ζωικού κεφαλαίου επιβάλλεται υποχρεωτικά, στο πλαίσιο μέτρων προστασίας της δημόσιας υγείας και της ζωικής παραγωγής. Τότε, η οικονομική απώλεια δεν αποτελεί αποτέλεσμα ιδιωτικής επιχειρηματικής επιλογής, αλλά συνέπεια κρατικής πράξης ή πολιτικής.
Η προβληματική εντάσσεται στο κανονιστικό πεδίο της Ευρωπαϊκής Ένωσης περί υγείας των ζώων, στην εθνική κτηνιατρική νομοθεσία και στον μηχανισμό αποζημιώσεων που διαχειρίζεται ο ΕΛΓΑ, υπό την εποπτεία του Υπουργείου Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων. Σκοπός του παρόντος είναι να διερευνήσει εάν και υπό ποιες προϋποθέσεις ο αποκλεισμός αποζημίωσης συνιστά παραβίαση:
- της αρχής της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης,
- της αρχής της αναλογικότητας,
- της συνταγματικής προστασίας της περιουσίας και
- ενδεχομένως του δικαίου της ΕΕ.
- Το κανονιστικό πλαίσιο και η διακριτική ευχέρεια της Διοίκησης. Η αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και η απαγόρευση αντιφατικής διοικητικής συμπεριφοράς:
Το ενωσιακό δίκαιο υγείας των ζώων επιτρέπει στα κράτη μέλη την υιοθέτηση διαφορετικών στρατηγικών αντιμετώπισης επιζωοτιών, μεταξύ των οποίων αποτελούν είτε η πολιτική μη εμβολιασμού (stamping out policy), είτε η εφαρμογή έκτακτου εμβολιασμού υπό όρους. Εφόσον η επιλογή μη εμβολιασμού δεν επιβάλλεται απολύτως από το ενωσιακό δίκαιο αλλά αποτελεί εθνική επιλογή πολιτικής, τότε η απόφαση αυτή συνιστά άσκηση διακριτικής ευχέρειας, η οποία δεν απαλλάσσει τη Διοίκηση από την υποχρέωση σεβασμού των γενικών αρχών του δικαίου. Εάν, επιπλέον, η ελληνική διοίκηση προέβη σε ρητή ή έμμεση απαγόρευση εμβολιασμού, ο παραγωγός στερήθηκε νομίμως τη δυνατότητα λήψης προληπτικού μέτρου και συνεπώς η μεταγενέστερη επίκληση της «έλλειψης πρόληψης» ως λόγου αποκλεισμού αποζημίωσης εμφανίζει εσωτερική αντίφαση.
Κατά πάγια αρχή του διοικητικού δικαίου, η Διοίκηση οφείλει να ενεργεί κατά τρόπο συνεπή και προβλέψιμο. Ο διοικούμενος που συμμορφώνεται με τις ρητές οδηγίες ή την κανονιστική πολιτική του κράτους δικαιούται να αναμένει ότι η συμμόρφωση αυτή δεν θα λειτουργήσει εις βάρος του. Η αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, αναγνωρισμένη τόσο στην εθνική έννομη τάξη όσο και στο ενωσιακό δίκαιο, απαγορεύει τη μεταγενέστερη ανατροπή εύλογων προσδοκιών που δημιουργήθηκαν από τη διοικητική δράση. Η αρχή της εμπιστοσύνης του διοικουμένου δεν είναι θεωρητική κατασκευή, αλλά θεμέλιο της έννομης τάξης.
- Η υποχρεωτική θανάτωση ως «ειδική θυσία» και η συνταγματική προστασία της περιουσίας:
Η επιβολή υποχρεωτικής θανάτωσης ζώων συνιστά βαριά επέμβαση στην περιουσία του κτηνοτρόφου. Το ζωικό κεφάλαιο δεν αποτελεί απλώς εμπόρευμα αλλά παραγωγικό μέσο, άρρηκτα συνδεδεμένο με τη βιωσιμότητα της εκμετάλλευσης. Κατά το άρθρο 17 του Συντάγματος, «η ιδιοκτησία τελεί υπό την προστασία του Kράτους, τα δικαιώματα όμως που απορρέουν από αυτή δεν μπορούν να ασκούνται σε βάρος του γενικού συμφέροντος. Kανένας δεν στερείται την ιδιοκτησία του, παρά μόνο για δημόσια ωφέλεια που έχει αποδειχθεί με τον προσήκοντα τρόπο, όταν και όπως ο νόμος ορίζει, και πάντοτε αφού προηγηθεί πλήρης αποζημίωση…». Αν και τα μέτρα υγειονομικής προστασίας δικαιολογούνται από λόγους δημοσίου συμφέροντος, η επιβολή τους δεν απαλλάσσει το κράτος από την υποχρέωση δίκαιης κατανομής των βαρών. Η θεωρία της «ειδικής θυσίας» (Sonderopfertheorie) επιτάσσει ότι όταν συγκεκριμένη κατηγορία πολιτών υφίσταται δυσανάλογο βάρος προς όφελος του κοινωνικού συνόλου, το κράτος οφείλει να παρέχει πλήρη αποζημίωση. Η νομολογία του ΣτΕ έχει αναγνωρίσει ότι σοβαροί περιορισμοί της περιουσίας που υπερβαίνουν το γενικό κοινωνικό βάρος ενδέχεται να γεννούν αξίωση αποζημίωσης. Υπό το πρίσμα αυτό, η θανάτωση κοπαδιού χωρίς πλήρη και ουσιαστική αποκατάσταση δύναται να προσεγγίσει λειτουργικά την έννοια της αναγκαστικής απαλλοτρίωσης παραγωγικής περιουσίας.
- Η αρχή της αναλογικότητας και ο αποκλεισμός αποζημίωσης:
Η αναλογικότητα επιβάλλει τριπλό έλεγχο: καταλληλότητα, αναγκαιότητα και στάθμιση. Ο πλήρης αποκλεισμός αποζημίωσης λόγω μη εμβολιασμού δεν είναι αναγκαίος, όταν ο εμβολιασμός είχε απαγορευθεί, δεν είναι πρόσφορος ως μέσο πρόληψης μελλοντικών παραβάσεων και επιβαρύνει υπέρμετρα τον παραγωγό. Η αποζημίωση δεν αποτελεί επιβράβευση συμπεριφοράς αλλά μηχανισμό εξισορρόπησης κρατικά επιβαλλόμενων βαρών.
Εν τέλει, εάν αποδειχθεί ότι η εθνική απαγόρευση εμβολιασμού δεν επιβαλλόταν από το ενωσιακό δίκαιο ή ότι η Ελλάδα δεν αξιοποίησε διαθέσιμα εργαλεία έκτακτου εμβολιασμού, τίθεται ζήτημα πλημμελούς εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου. Στην περίπτωση αυτή, δύναται να ενεργοποιηθεί η ευθύνη του κράτους-μέλους για παραβίαση ενωσιακού δικαίου, εφόσον πληρούνται οι σχετικές προϋποθέσεις. Η διαχείριση επιζωοτιών αποτελεί πεδίο όπου η κρατική ευθύνη και η αγροτική πολιτική συναντώνται. Όταν το κράτος επιλέγει πολιτική μη εμβολιασμού για λόγους επιδημιολογικούς, εμπορικούς ή διαχειριστικούς, ο σχετικός κίνδυνος καθίσταται συστημικός. Ο συστημικός κίνδυνος δεν μπορεί να μετακυλίεται αποκλειστικά στον μεμονωμένο παραγωγό. Η αποζημίωση, στις περιπτώσεις αυτές, δεν συνιστά προνόμιο ούτε κρατική ενίσχυση. Αποτελεί συνταγματικά επιβεβλημένο αντιστάθμισμα αναγκαστικής θυσίας, καθώς και εγγύηση συνοχής της έννομης τάξης απέναντι σε αντιφατικές διοικητικές επιλογές.
Η απαγόρευση εμβολιασμού, εφόσον αποδειχθεί, μεταβάλλει ριζικά τη νομική αξιολόγηση: από ζήτημα ατομικής ευθύνης μετατρέπεται σε ζήτημα κρατικής ευθύνης. Διότι, τελικά το βασικό ερώτημα είναι απλό: μπορεί το κράτος να θεσπίζει κανόνες και ταυτόχρονα να αποποιείται το κόστος τους; Αν η απάντηση είναι ναι, τότε το ζήτημα δεν είναι αγροτικό. Είναι βαθιά θεσμικό!
